11月28日，在上海市十二届人大常委会第40次会议上，上海市政府提交的《关于上海市贯彻<国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定>实施方案的修改内容》的议案意外搁浅。

“当天上午的讨论异常热烈，谈到了很多社会保障、公共财政方面的深层次问题。”11月30日，一名与会委员告诉记者。按照原计划，修改方案上午经讨论后将在下午直接进入表决程序。

“谁也没想到，一个原以为争议不大的局部修改方案，最终演变成一场针对医保改革和公共财政乃至于何为公共政府的大讨论。”上海市人大的一位工作人员说。

最终，十二届人大常委会第40次会议与会委员以57票的绝对多数通过：修改方案交市法制办进一步修改，暂不交付表决。

此次市政府提交的修改方案, 旨在解决医保帐户长期收不抵支的问题，内容包括降低三项起付标准，提高新人的统筹支付比例，降低单位交纳进入个人帐户的比例。“表面上看，这几项修改对低收入群体是有利的。”

但当天委员们质疑的焦点是：医保帐户为何收不抵支？

因为他们发现，5年来，上海市城镇职工医保基金帐户少了20亿元。

“收不抵支，关键原因在于政府财政投入不足，出资不到位。” 市人大财经委副主任委员俞德雄在会上直言。

"医改好比做一张饼，现在不是讨论这饼是三七开切分还是四六开切分的问题，而是讨论怎样增加做饼原料的供应，由谁供应。"一位分析人士向记者打了个比喻。

5年20亿窟窿

据与会者介绍，11月28日那天，关于医保修改方案的讨论开始后，会上披露的一些资料数据引起了委员们的关注。

这些数据显示，2001年上海市启动医保改革、启用医保帐户的当年，全市医保帐户总收入有70余亿元。2002年，医保帐户收入增加到90亿元。以后的5年间，医保收入也是逐年递增。

但与此同时，医保帐户支出以更快的速度增长，导致医保统筹帐户年年收不抵支，5年下来，缺口已达20亿元之巨。

解决收不抵支问题，是此次医保方案修改的根本原因。

那么，是什么造成了收不抵支的局面？

分析人士认为，2001年的医保制度早在设计之初，就存在明显的漏洞。

2001年，上海市根据《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，制定实施方案，其中明确出资方式是：“城镇所有用人单位及其职工均参加医疗保险；医疗保险费用由用人单位和职工双方共同负担。”

“这就意味着，医保是单位和个人的事，财政不承担责任。”当年参与上海医改方案制订的上海市流通经济研究所所长汪亮认为。

2001年方案对公共财政仅有的表述是：“作为配套措施，规定市财政对地方附加医疗保险基金给予一定的资金投入，以保障地方附加医疗保险基金的支付能力。”(地方附加医疗保险基金的支付范围是个人帐户用完后的职工一般门急诊医疗费用和统筹基金最高支付限额以上的医疗费，是一种补充保障措施，不在基本的医保范围)

而且，地方财政每年给多少，怎么给，也都没有定数。

财政投入不足，导致收不抵支的窟窿越来越大。“现在的做法是，每年年底统筹帐户没钱了，就由财政借点钱过来把窟窿补起来，到了第二年年初，新交纳的钱来了，再把欠财政的钱还上，年年往复如此。”一位了解上海医保内情的人士告诉记者。

在28日的会议上，这一状况引起人大常委会委员们的不满。

“医疗是公益性事业。”上海市人大常委会法工委主任沈国明在28日上午讨论议案时说：“公共财政应当加大对公共产品的投入。凡是应当政府承担的支出，都要列入年度预算。”

“拆东补西”方案

此次市政府提交的议案，本是针对2001方案的一个局部修改方案，主要涉及三方面修改内容：

第一， 门急诊自负段标准、统筹基金起付标准和统筹基金最高支付限额(以下简称“三项标